萬勁波:創新體系也須“治理”

  十八屆三中全會通過的決定指出:“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化?!?/div>
  既然是總目標,必然涉及各領域、各環節、各部門、各區域的體制機制改革和制度安排。因此,出現“咸與治理”的局面也不足為奇—— 一些部門、區域、城市和高校等都明確提出推進“治理體系和治理能力現代化”。治理和創新一樣,成為了通配符,面臨泛化風險,改革系統性、整體性、協同性面臨碎片化風險。
  當代政府絕大多數公共決策都涉及科學技術內容,都要以科學為依據進行決策。同時,許多科技決策都會影響到公眾利益。
  政治家和社會公眾越來越積極地要求參與決策過程?!吧僖恍┙y治,多一些治理”成為西方行政改革的口號,其主旨就在于解除不必要的政府管制,同時提升“必要政府管制”的品質與績效。
  目前,各國政府在不同程度上都進行了以“還權賦權”和“效能提升”等為特征的行政改革,科技管理作為行政管理體系的一部分也概莫能外,正在向治理的方向轉型。
  從“研發管理”到“創新治理”
  科技、創新治理體系是國家治理體系在科技、創新領域的延伸,指的是用“治理”的理念和方法來對科技、創新的公共事務進行管理,強調多元參與、民主協商和依法治理。在研發管理、創新管理、公共研究治理、創新治理等概念幾近泛濫的背景下,還是與傳統“科技管理”對應起來比較容易把握其內涵和邊界。
  目前,在科技創新活動、科技發展目標、資源配置結構和科技管理模式等都在發生顯著變化的背景下,科研管理正在從“研發管理”向“創新治理”轉型。
  首先是科技創新活動在變。經過多年的科技體制改革,科研機構已從政府主辦的單一模式向多樣化模式轉變。無論是科學、研發、創新模式,還是科技、經濟競爭方式,都在向跨界、融合的方向深入發展,如“研發、制造與服務融合”“本土化與全球化融合”“研發、產業、資金、創新價值鏈融合”等。
  其次是科技發展目標在變。加快轉變經濟發展方式、搶占未來發展制高點成為迫切需要,創新日益成為經濟社會發展的主要驅動力。在創新驅動發展戰略上升為國家核心戰略的新框架下,促進科技經濟社會發展緊密結合,以創新支撐和引領經濟結構優化升級,建設創新型國家成為科技發展的新目標。
  再次是資源配置結構在變。隨著經濟體制改革和市場經濟深入發展,政府、企業、金融機構、新型社會組織參與科技資源配置,公共與私人投入結構、中央與地方投入結構正在發生顯著改變。隨著中國國際地位明顯上升,引進來與走出去加快推進,國內和國際投入結構、本土與海外投入結構也在發生顯著改變。
  最后,科技管理模式也在變。在新的競爭格局下,各國都將創新發展作為強化國家競爭力的基石,并在組織上進行相應調整。大多數國家發現,傳統的政策制定和組織方式越來越難以應對新需要。一些國家嘗試將創新治理體系與創新體系進行深度融合,如瑞士、英國、韓國等,提出戰略性創新政策議程,減少政府創新管理的職能重復,推動研發、科技、教育與產業向全球價值鏈高端躍升。
  從“創新體系治理”到“創新治理體系”
  創新體系治理和創新治理體系雖然比較繞口,但分別說的是科技管理的任務和手段,旨在提升創新體系和創新治理體系績效??茖W的治理體系是高水平治理能力的基礎,良好的治理能力才能充分發揮出治理體系的“良治”功能。隨著中國投入能力和研發能力顯著增強,對創新治理體系和治理能力的要求也顯著提高,構建基于創新驅動的科技管理、創新治理新模式,可從以下方面著力:
  在管理理念方面明晰價值導向。創新治理體系包括核心層的價值導向、中間層的制度安排和外圍層的政策工具。確立公平、正義的價值理念,才能更好地推進“簡政放權”,保障市場決定性作用及各創新主體積極性和創造性的發揮。深入研究創新體系和創新治理體系的運行機制和耦合規律,深刻認識治理現狀、發展階段和未來需求,才能實現科學、專業的治理,提高國家創新體系的整體效能。
  在管理主體方面界定主體權能。創新政策的重心已從大學和公共研發機構轉向所有對創新有影響的主體。政府、科學共同體、企業、社會組織、公眾,在創新驅動發展戰略政策框架下,協同參與創新體系的治理。因此,提高創新治理的整體有效性既要借鑒國外創新治理方式、總結國內科技管理實踐經驗,又要在整體改革政策安排、系統政策鏈條和頂層設計中保持創新治理的開放性、透明性和協同性。特別要精簡、轉變政府職能,明確職能定位,增強政府治理的協同性。
  在管理對象方面明確利益主體??萍脊芾淼膶ο?,既包括各類創新主體,也包括各類投入主體、應用主體、創新體系和創新網絡。以前改革的重點集中在科研機構和科學家,今后的重點應包括所有利益相關者、創新主體之間的聯接關系以及國際國內創新網絡,特別是對不同利益主體之間的沖突關系進行規范和調整。
  在管理內容方面規范主體定位。完善政府、企業、院所、大學、社會組織及國際科技治理結構。加強政府創新治理能力建設,促進創新治理體系與創新體系契合,增進政策體系激勵相容;健全公司法人治理結構,發揮企業技術創新主體作用;建立現代院所治理結構,發揮科研院所基礎研究及前沿技術、共性技術研發骨干作用;建立現代大學治理結構,發揮高?;A研究及人才培養主體作用;建立社會企業或組織治理結構,更好地發揮研發、成果轉化和技術轉移聯接作用。
  在管理方式方面明確路徑機制。創新治理同時面臨國際國內治理的雙重挑戰,須在傳統“自上而下”管理模式基礎上重塑集中型和分權型相結合的科技管理體制。不同層級需要不同的協調機制,理應尊重各主體的自主性。重點是建設法治型、服務型政府,使管理方式以研發項目、科技資源管理為主轉變到以創新能力、創新體系和創新環境管理為主,增強政策公信力和執行力,將實現政府引導、市場機制、科學共同體自治等社會機制及各創新主體自主作用發揮的良性互動。
                                                                           ?。ㄗ髡呦抵袊茖W院科技政策與管理科學研究所副研究員)
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